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    社会稳定玖玖资源站评估工作的问题及对策探析

    2016-10-17  来自: 陕西政法网 浏览次数:321

    内容摘要:虽然社会稳定玖玖资源站评估工作在各地得到普遍推行,但实践中仍存在较多不足,主要是思想认识不到位、评估方法科学性不足、评估效果不理想、制度建设不完善等。对此必须强化玖玖资源站意识,强化机制制度建设,积极创新工作方法,全面加强评估人员队伍建设,不断规范第三方评估工作,尝试玖玖资源站评估地方立法,以此推动此项工作持续发展。

    关键词:社会稳定玖玖资源站评估 问题  对策

    近年来,随着玖玖资源站意识深入人心,社会稳定玖玖资源站评估在各地普遍推行,“源头治理”工作取得显著成效。但实践中发现由于意识观念、方法措施、制度保障等方面的原因,此项工作发展并不平衡,工作中尚存在较多薄弱环节,急需加以完善。

    一、存在问题

    虽然社会稳定玖玖资源站评估工作迅速发展,也取得一定成绩,但通过实地调研,发现以下方面还存在一定的不足之处。

    (一)思想认识不到位

    1、收窄了工作面,压低了工作标准。不稳定玖玖资源站是目前影响我国经济社会发展的最突出问题,维护稳定成为各级党政机关压倒一切的首要任务。学者指出,我国转型期的社会玖玖资源站源包括经济生活玖玖资源站、政治生活玖玖资源站、社会生活玖玖资源站、文化心理玖玖资源站、人口玖玖资源站和自然生态玖玖资源站等六个方面。 社会稳定玖玖资源站评估的指标可细分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、公共安全类事件、群体事件、常见纠纷、社会管理等七个方面。 上述指标体系涵盖了政治、经济、文化、生态、社会管理等各个方面,是一个“大稳定”语境下的复杂系统。而当前推行的社会稳定玖玖资源站评估工作,部分地方把“社会稳定”简单地理解为“治安稳定”,评估内容集中于影响治安的上访问题、群体性事件、极端维权行为等,忽视了政治、经济、文化、生态等方面可能诱发的不稳定因素,人为“收窄”了工作面。部分地方将社会稳定玖玖资源站评估的目标仅仅定位于眼前“不出事”,工作方法是对重点人群和集体上访事件“严防死守”。这是一种短期的、被动的、防范型的思维,未能从全局、长期视野评判社会稳定问题,更没有把社会稳定玖玖资源站评估上升到完善协商机制、畅通利益表达途径以及创新社会治理方式的高度去认识,人为“压低”了工作标准。

    2、过分关注经济事项,忽略社会管理玖玖资源站。中央两办印发的《关于建立健全重大决策社会稳定玖玖资源站评估机制的指导意见(试行)》中,对评估范围进行了明确规定,指出“凡是直接关系人民群众切身利益且涉及面广、容易引发社会稳定问题的重大决策事项,包括涉及征地拆迁、农民负担、国有企业改制、环境影响、社会保障、公益事业等方面的重大工程项目建设、重大政策制定、重大改革措施出台,以及其他对社会稳定有较大影响的重大决策事项,党政机关作出决策前都要进行社会稳定玖玖资源站评估。”该规定将评估范围明确定位为“重大决策事项”,包括重大工程、重大政策、重大改革、重大决策等四个方面。但调研中发现,目前的社会稳定玖玖资源站评估工作,主要集中于经济领域尤其是工程项目建设方面,评估内容主要是项目的可行性、项目对环境的干扰以及拆迁和施工对周边群众生活的影响等,忽视了重大决策事项的评估。有些地方设计的玖玖资源站评估格式化文件中,评估内容表格中直接预设了“涉及资金情况”“经济社会效益预计”等栏目,调查问卷预设了“是否有必要实施该项目”“您是否认可该项目”等选项,这些格式化文件几乎是对项目建设“量身订制”而成。由于对事关广大老百姓利益的社会管理以及非经济领域的决策性工作评估缺位,使得由此引发的玖玖资源站屡屡发生。比如近年来对民办学校审批时,相关部门凭经验或习惯办事,对资质审查不细不严,忽视玖玖资源站评估,出现多起民办学校违规办学问题,引发了不稳定事件。再如非法集资问题,虽然有一些历史原因,但客观上确实存在相关职能部门审批不细、把关不严、玖玖资源站意识欠缺的问题。

    3、存在形式主义倾向,标签化现象较为普遍。虽然目前社会稳定玖玖资源站评估已逐级推行到县区和镇街层面,基本实现了工作全覆盖,但实践中不同程度地存在形式主义做法。部分单位虽然开展了玖玖资源站评估工作,但工作人员并不关注“玖玖资源站”、“化解”等这些实质性问题,而是注重程序性工作要求,着眼做好“资料性”工作,对玖玖资源站评估工作仅仅贴上一个标签,填写了一沓表格,积攒下很多文本资料,但实际上并没有开展严谨、细致的评估过程,更没有邀请第三方或专业人员参与。许多不同类型的建设项目,评估资料和结论千篇一律,未能反映出个体差异性,有些甚至相互抄袭、一个版本用到底。有些基层单位日常工作未严格开展社会稳定玖玖资源站评估,在年底考核迎检时突击补材料,把评估工作打包给一两个干部集中完成,看起来要素完备,实质上是“集中补课”完成,没有达到玖玖资源站评估的目的。

    4、工作发展不平衡,冷热不均现象突出。当前对社会稳定玖玖资源站评估工作,因立场、态度、利益倾向等不同,不同程度地出现冷热不均现象:

    一是上级热、下级冷。虽然中央和省市分别下发了关于开展社会稳定玖玖资源站评估的制度文件,但实践中发现存在较为明显的“层级效能衰减”现象。部分地方政府过分强调发展速度、项目规模、GDP总量等,有些考核中对相关部门下达了硬性项目建设任务,每月包抓督办,对工作进度挂牌公示,使滞后者如坐针毡。这种背景下,部分责任单位尤其是基层镇街对玖玖资源站评估消极对待甚至虚予应付,除非有非常严重的不稳定事件发生,否则玖玖资源站评估一般情况下要为项目建设让路。有些甚至错误地认为维稳是公安机关或者政法部门的事,项目建设硬上马,大拆大建赶进度,出了事交给维稳部门收拾残局。

    二是公共资本热、民间资本冷。开展玖玖资源站评估的目的是使发展的步履更稳健一些,严格开展社会稳定玖玖资源站评估可能延缓审批、拖长工期,需付出更多时间和资金成本,可能影响投资效益。目前市场主体中,公共资本由于是各级政府部门组织实施,有较为严格的监督制约措施,投资方的政府背景决定了其相对重视社会稳定工作,因而项目实施过程一般能够按照社会稳定玖玖资源站评估的要求开展工作,稳评工作能得到较好落实。而近年来大量出现的民间资本运行中,投资方对工程启动后每一天投入的人力、设备、银行利息等成本精打细算,分秒必争赶进度,对玖玖资源站评估大多不够热心,曲意绕行甚至公开抵触。

    三是大项目热,小项目冷。本次调研重点对项目建设过程中的玖玖资源站评估进行调查,发现越是公司管理正规、投资规模大、各方普遍关注的大项目,其玖玖资源站评估则越是重视并做得到位。而一些资金规模小、投资力度不大的小公司、小项目,往往对评估工作不够重视,对玖玖资源站心存侥幸,要么不评即建,要么敷衍应付,结果欲速则不达,既影响了工程进度,也给地方稳定添了乱。

    四是事后救济热、事前防范冷。一些县区、部门或项目单位,在工程论证、筹备阶段不愿投入人力和资金进行玖玖资源站评估,想方设法简化这一环节。一旦发生不稳定问题则四处求人救火,请领导出面,请有关部门协调,牵扯了大量管理资源,自己也不计成本往进砸钱,不惜一切代价做好维稳工作,似乎问题逼不到门口就无法紧张起来。

    (二)评估方法科学性不足

    1、缺乏与理论界的对接。随着玖玖资源站社会理念的勃兴,国际上有一大批研究玖玖资源站管理的大师名家,如乌尔里希•贝克、吉登斯、斯科特•拉什等, 我国对社会稳定玖玖资源站评估工作也进行了广泛深入研究,较为的包括郑杭生、宋林飞等一大批专家。目前研究玖玖资源站治理的学者已遍布法学、政治学、社会学、经济学等各领域,许多高校和科研机构跻身其间,其论文和专著可称汗牛充栋。2015年6月9日,对“社会稳定玖玖资源站评估”词条百度搜索,检索到信息106,000条信息,同日在中国知网检索该词条,也得到33378条结果,此问题研究呈百家争鸣、欣欣向荣之势。但令人遗憾的是理论界的喧嚣热闹与实务界的懵懂迷茫形成了鲜明反差,出现了理论界隔岸观火、实务界自以为是的彼此疏离现象。比如理论界虽然提出了一系列学术观点,许多学者构建了详细的玖玖资源站评估指标体系以及具体的权重核算办法,如肖群鹰、朱正威的玖玖资源站指数评价系统, 曾永泉的社会玖玖资源站预警指标体系等。 但部分理论研究与实际脱节,或偏于繁琐,或机械呆板,看起来花哨实际上很难操作,理论界的研究工作大多沦为曲高和寡的自娱自乐。而实务界在开展社会稳定玖玖资源站评估工作中也乐于自我摸索,用经验主义、主观主义的方法开展评估工作,对学术界的研究并不感兴趣,理论成果极少得到充分应用,工作缺乏理论支撑,处于低水平重复建设的状态。

    2、缺乏不同区域间的信息共享和互通。近年来全国各地在社会稳定玖玖资源站中创造出了许多鲜活工作经验,但相对于综治、维稳和社会管理工作,社会稳定玖玖资源站评估工作沟通交流不多,各地基本处于各自为政、自我探索、自我封闭的状态。比如对玖玖资源站评估全国各地的理解相左,工作简称也不同,江苏省简称为“稳评”,上海市简称为“风评”,工作机构江苏省设在各级公安机关,上海市设在党委政法委,有些省市设在党委办、政府办、政府法制办或发改委,差异非常大。截止目前,中央层面并未制定上下一体的工作规范,也未建成全国性的社会稳定玖玖资源站评估数据库,体制、机制殊异,直接影响工作的持续推进和全面提升。

    3、工作缺乏专业性。一是缺少专业人员。目前实施社会稳定玖玖资源站评估的大多由项目建设方或基层综治维稳工作人员兼职实施,评估工作大多根据个人经历、经验甚至感觉进行纯主观性的评估判断。部分引入第三方评估的项目,评估报告中出现调查员、评估信息员、评估员等不同称谓,其表述是否属于专业职称,个人资格如何取得,有无上岗证等均缺乏依据,评估人员管理处于各行其是的状态之中。二是缺少专业机构。目前绝大多数的评估工作坚持谁主管、谁负责、谁实施、谁评估的原则,评估工作由项目建设单位实施,极少有专业机构参与其中。虽然正在逐步推行第三方评估,但第三方评估多是一些工程咨询公司,经工商局同意后在经营范围中增加了社会稳定玖玖资源站评估内容,咨询公司摇身一变开始承揽社会稳定玖玖资源站评估业务,此类公司的资质认定、业务管理、权利义务承担等,行业管理均是空白。这种第三方评估并不必然属于专业机构评估,更不是专家评估。三是缺少专业标准。由于专业性建设先天不足,目前缺乏统一的评估标准,使得实践中的社会稳定玖玖资源站评估基本处于因人而异、自行其是的状态之中,同一事项不同人员很可能得出不同结论,越是基层越是乱象丛生。在这种情况下,评估者往往是谁给钱就给谁评出相对有利的结论,有些甚至完全被评估费绑架。比如调查中发现某第三方评估公司对一重大项目进行评估中,调查问卷显示73%的城市居民对拆迁方案不了解,78%的农村村民对拆迁方案不了解,评估人员居然将此状况评为低玖玖资源站。

    4、关门评估,缺乏说服力。开展社会稳定玖玖资源站评估,其实就是完善民众参与决策的诉求表达机制和平衡多方利益关系的协商民主机制,只有建成一个多种信息交流、多方利益博弈的开放系统,才能做出准确研判。但遗憾的是目前的玖玖资源站评估大多按照一种封闭运行的模式操作。一是不吸纳公众参与。许多重大事项的评估由政策出台者自己分析、判断并提出评估意见,既当运动员又当裁判员,极少或根本不倾听广大群众的意见和声音。许多项目建设过程中的玖玖资源站评估由基层综治维稳中心工作人员关在办公室完成,有些单位的评估工作甚至是少数几个人空想臆测,根本没有听取外界意见;有些虽然设定了征求当地群众意见的环节,评估过程中有走访座谈、下发调查问卷的程序,但走访的大多是一些基层干部、学校老师等。有些虽然也有群众参与,但刻意寻找那些不会有反对意见的特定对象,完全按照工作人员暗示意见填写。这些评估资料中虽有群众填写的《意见反馈表》,但程序运行是一种“暗箱”或者“灰箱”操作,成为一种形式化的宣示,没有真正反映民意。二是不对外公布结果,陷入神秘主义。按照目前的运行管理办法,越来越多的基层群众知晓并参与了有关方面进行的社会稳定玖玖资源站评估过程。但评估结论只是作为决策依据保存于有关部门或项目建设的工作资料中,基本不对外公布,许多受访群众只知道进行过评估,但评估结果是什么常常没有下文,既不在媒体上刊登、宣布,也未在橱窗、街面进行公告,官方与群众之间隔着一层毛玻璃,群众对评估结论如同雾里看花。三是缺乏民意申辩。目前许多决策尤其是项目建设大多进行了玖玖资源站评估工作,绝大多数项目被评估为“低玖玖资源站”,但许多当地群众对此并不认同,部分群众对环境保护、征地补偿、拆迁安置等意见很大,认为应当评为“中玖玖资源站”甚至“高玖玖资源站”,而有关方面坚持得出“低玖玖资源站”结论。当官方结论与民间认识不一致时,往往官方一言定局,群众没有反驳、申诉的途径,比如垃圾填埋场选址时,经常发生官方与民间的意见抵牾。四是第三方评估无救济途径。近年来虽有越来越多的项目引入第三方评估机制,但有些评估意见可能与委托方的观点不一致,比如把低玖玖资源站事项评为中玖玖资源站、高玖玖资源站事项;或者与涉事的其他第三方也发生了明显冲突,比如在现代农业观光园旁边建设高排放的化工厂,对化工厂项目评为低玖玖资源站。这种情况下,持不同意见者往往对评估结论没有救济途径,是委托本市的另一家评估公司重新评估,还是提请省上高一级别的评估公司进行复核,目前相关规定不明确,持异议者没有清晰、有效的救济路径。

    (三)评估效果不理想

    1、对象泛化。部分单位对玖玖资源站评估扩大理解,出现“凡事必评”的形式主义倾向。比如项目建设中,有些属于企业内部的设备改造行为,虽然投资额较大,但已经过详细的行业内可行性论证,广大职工更是翘首期盼。有些县区实施的是纯粹公益性质的项目,广大群众从中受益,不会影响任何一方利益,比如城市绿化、道路硬化、修建健身广场等。这些项目基本没有不稳定玖玖资源站,但相关单位仍然要求进行项目建设的社会稳定玖玖资源站评估。有些部门对日常工作也组织开展玖玖资源站评估,甚至把送法下乡、送农技下乡等为老百姓办实事的活动也进行评估,出现了不分职能、事无巨细评玖玖资源站的泛化倾向。中央提出“应评尽评”,是要求对重大决策、重大政策、重大项目、重大改革等进行玖玖资源站评估,其基本要求是必须属于“重大”事项。一些基层单位片面理解,把“应评尽评”变成“凡事必评”,使评估工作一涌而上,出现扩大化、庸俗化倾向。

    2、拔高作用。社会稳定玖玖资源站评估的主要任务是掌握信息、预判玖玖资源站,为决策提供参考。评估后政策是否继续出台、工程建设是否继续开工等,需地方领导或相关职能部门综合考量、反复研究后再做决定。因而玖玖资源站评估在本质上只属于一种提供决策依据的“参谋”性活动。但实践中有些地方人为拔高玖玖资源站评估的意义作用,用评估结论绑架决策的能否出台和项目的是否实施,使评估成为“决策”性活动。有些干部为了解脱个人责任,人为放大玖玖资源站,谈“险”色变,畏手畏脚,凡评估总会提出数条存在某某玖玖资源站的意见,并要求上级启动预警稳控防范程序,不但有事必评,而且有险就停,对不稳定玖玖资源站出现了过激反应。

    3、标准笼统。按照中省要求,社会稳定玖玖资源站评估的主要内容为“四性”评估,即合法性、合理性、可行性、可控性。实践中发现在群众诉求多元化、矛盾冲突复杂化、社会管理精细化的情况下,这样的“四性”评估显得粗疏而笼统,已经无法涵盖日趋错综复杂的各类社会玖玖资源站。特别是“可行性”、“可控性”的分析弹性偏大、主观性太强,完全可以得出迎合有关方面的倾向性结论。比如某第三方评估报告中,明明发现“部分拆迁户在补偿标准、安置办法及建设期环境影响方面尚不清楚”的问题,但仍然得出了“项目社会稳定玖玖资源站在可控范围”的结论。仅仅依照这“四性”进行判断,绝大多数的事项尤其是工程建设项目就能得出“合法、合理、可行、可控”的结论,由此忽视了深层次社会矛盾,潜藏下诸多不稳定玖玖资源站。

    4、为项目“背书”。虽然社会稳定玖玖资源站评估被列为前置程序,但实践中“先上车、后买票”的现象屡见不鲜。尤其是项目建设过程中,部分项目是当地领导出面招商引资而来,有些可能还是主要领导全力主抓的“一把手”工程,是列入当地经济发展的重大工程。这种情况下往往一边上马开工一边搞玖玖资源站评估,甚至项目已经全面建设才要求补写玖玖资源站评估工作资料,事前预警变成了事后补课。尤其是当地的重点项目或领导的主抓项目,玖玖资源站评估想方设法会评为“低玖玖资源站”,不可能挡住项目实施的脚步。这种情况下玖玖资源站评估往往只是一种“宣示”,被迫为项目建设的合理性作“背书”,沦为部分强势项目的服务生。

    5、解决问题乏力。开展社会稳定玖玖资源站评估的根本目的是化解玖玖资源站,消除不稳定隐患。但调查中发现普遍存在“重评轻解”问题,许多单位开展社会稳定玖玖资源站评估工作,不论是制度建设还是工作部署,其重心往往集中于评估对象、评估内容和评估方法,满足于“评”了,对评出来“怎么办”往往着力不够,真正解决问题的化解处置环节虎头蛇尾。实践中发现,有些对于评估出来的不稳定玖玖资源站,采取拖延、绥靖的办法虚以委蛇,不愿下功夫从根子上解决。一些多部门相关的事项,解决问题时各家自扫门前雪,自求无事,没有形成联动机制,工作出现阶段化、割裂化、碎片化的问题。由于玖玖资源站化解环节措施乏力、实效性不强,使得有些项目带病上马,带隐患开工,问题从开始一直延续到结束,一些疑难复杂问题经常陷入束手无策的尴尬境地,封门堵路、群体性上访、缠诉闹访等类型化问题经常重复性发生。

    (四)制度建设尚需完善

    1、格式繁复,操作性不强。为了推动社会稳定玖玖资源站工作规范化运行,各地设计出精细复杂的制度体系。但实践中发现许多制度叠床架屋、形式繁复,运行效果并不佳,制度供给往往超出实际需求。调研中基层普遍反映:目前评估项目不论性质和大小,一律制作评估报告、填写多种方案和表格,一份评估报告书动辄数十页甚至上百页厚,耗费大量人力财力,陷入文犊主义窠臼。虽然文件体系完备,但对一些具体问题往往语焉不详,比如评估事项哪些属于“重大”,哪些属于“非重大”,至今没有明确界定。而第三方评估费用到底由谁支付无据可依,实践中有些由项目建设单位支付,有些由项目责任单位支持,还有党委政法委用维稳经费支付的,操作办法极不统一。

    2、缺乏政策和制度支持。目前对于社会稳定玖玖资源站评估的操作依据主要为工作层面的内部制度、工作文件和领导讲话,缺乏明确的法律授权,在行政改革、简政放权、依法行政的背景下性明显不足。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度”,2014年1月8日,国务院常务会议决定“公开国务院各部门全部行政审批事项清单”,公共权力“法无授权不可为”已成为各方共识。但目前在各级公布的“权力清单”中均找不到社会稳定玖玖资源站评估的出处,其操作过程中的诸多强制性要求无法回应评估单位的质疑。比如部分地方推行的社会稳定保证金制度,虽然按照“一金两用”办法在工程项目中收缴了部分保证金,但由于缺少法律制度支持,一些核心问题往往难以解决:一是对于拒绝缴纳的,没有强制的约束措施,使工作缺乏刚性,对已缴款单位也不公平;二是对于违反保证事项者,亦无法进行制裁,维稳办无权扣押、没收保证金,只是一种虚张声势的威慑;三是在严格清理行政收费项目的背景下,这种办法很可能被诟病为搭车收费或乱收费,直接影响党委政法委和各级维稳办的职业声誉。

    3、与简政放权的行政改革方向相龃龉。十八届三中全会《决定》要求进一步简政放权、深化行政审批制度改革,规定市场机制能够有效调节的经济活动,一律取消行政审批。国务院印发了《关于严格控制新设行政许可的通知》,李克强总理在全国地方政府职能转变和机构动员大会上明确提出:今后省级原则上不得新设行政审批事项。但推行社会稳定玖玖资源站评估过程,不论是设为“刚性门槛”,还是列为“前置程序”,均是在重大决策过程和项目建设中增加了一个新的审批环节,项目单位必须多走一个程序、多盖一个公章。尤其是各级发改委将是否开展玖玖资源站评估列为工程项目立项的必备条件,客观上衍化为一种新的行政审批。这种缺乏法律支持的自我授权,容易引起市场主体的质疑,虽然初衷良好,但与中央行政改革、简政放权的精神似乎相悖而行。近日北京市召开了推进简政放权工作电视电话会,市长王安顺提出北京市下一步将全面清理与投资项目审批相关的中介服务,并用讲故事的方式指责办理一个轨道交通项目就需要规划、土地、环评、水评、社会稳定玖玖资源站评价等诸多前置要件,对玖玖资源站评估提出了批评。 

    4、与依法治国的基本方略相冲突。社会稳定玖玖资源站评估的思路、模式、工作措施均是十八大以前所建构,当前的指导思想是“稳定压倒一切”。十八届三中全会作出全面深化改革的决定,十八届四中全在提出全面推进依法治国的部署,法治思维和法治方式已成为治国理政的基本方法。在全面推进依法治国的背景下,社会稳定玖玖资源站评估工作必须进行相应的调整,甚至进行重大调整。但遗憾的是目前思路、模式、工作措施并没有重新梳理、构架,仍然沿用过去的观念和方法,与全面依法治国精神渐生悖离。比如项目征地、搬迁过程中,既有合理诉求者,也有无理取闹者,而无理取闹行为往往带来较大不稳定玖玖资源站,这种情况下有关方面为了降低玖玖资源站往往对无理取闹者妥协,突破法律政策框架使其获取更多利益,诋毁了社会正义。而法院在审判案件时,有些被告方存在明显过错,依法应判其败诉,但被告以上吊、喝药等方式威胁法院,产生了较大的不稳定玖玖资源站,法院对这类案件要么拖延不判,要么做工作要求原告方让步,往往牺牲原告方的利益去消解案件存在的不稳定玖玖资源站。这种做法与依法治国的精神明显不符,不利于学法、知法、守法、尊法的社会氛围形成,降低了司法公信力,使社会稳定玖玖资源站评估成为法治建设中的阻滞因素,发挥了负能量。

    二、对策建议

    (一)解决思想认识问题

    1、强化玖玖资源站意识。党的十八大报告提出要“建立健全重大决策社会稳定玖玖资源站评估机制。”十八届四中全会提出:“健全依法决策机制。把公众参与、专家论证、玖玖资源站评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序,确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。”习近平同志指出:“对涉及群众切身利益的重大决策,要认真进行社会稳定玖玖资源站评估,充分听取群众意见和建议,充分考虑群众的承受能力,把可能影响群众利益和社会稳定的问题和矛盾解决在决策之前。” 开展社会稳定玖玖资源站评估工作,不仅仅是党委、政府或维稳机构的单项工作,而是应对“玖玖资源站社会”浪潮、推动社会管理创新的一种执政理念。玖玖资源站评估的目的不仅仅是治安平稳、管理不出事,而是要提升为社会管理的一个子系统,从功能主义向社会建构主义转变,从应急型、个案型向常态型、全局型转变,把玖玖资源站评估纳入政治、经济、文化、社会建设的大视野中去筹划,尤其要解决好社会公平、利益分配、弱势保障、司法公正等深层次问题,做好相关制度的“顶层”设计,解决好引发玖玖资源站的本源性问题。面对“三期”叠加的特殊国情,增强玖玖资源站意识必须成为各级执政者共识,使玖玖资源站管理成为整个国家宏观决策和地方微观执行的基本指导思想。必须剔除行政命令式的管理思路和权力高压式的管理办法,把玖玖资源站评估作为决策者与民意互动的有效途径,重视当事人感受和群众话语权,居安思危,登高思坠,从根本上防范不稳定玖玖资源站发生。

    2、树立大稳定观。在稳定问题的研究中,有学者将稳定分为传统稳定观和现代稳定观,指出传统稳定观往往强调维持现时态(现状)的稳定,甚至片面地把社会稳定视为一种静止不变的稳定状态。而新稳定观认为稳定是动态的,是变化发展过程过中的相对稳定状态,是一种有着局部变化而全局相对不变的大局稳定。 在改革步入深水区以及经济全球化的背景下,我国应坚持动态稳定观,追求总体平稳下的相对稳定。社会稳定是不同群体和阶层的和谐关系,是经济社会发展的动态趋势。开展社会稳定玖玖资源站评估,必须树立大稳定的观念,追求政治、经济、文化、社会管理的结构性稳定,注重全局性稳定而不是仅仅着眼于治安稳定,注重长期稳定而不仅仅是眼前不出事,工作目标是营造当地经济社会的总体平衡状态,而不仅仅是工程项目建设的平稳推进。故必须注重社会管理活动的玖玖资源站评估,尤其是做好政府重大决策事项的玖玖资源站评估。对涉及民生民利的重大决策全面开展社会稳定玖玖资源站评估工作,使决策行为真正形成与民意的互动,要把社会稳定玖玖资源站评估作为提升社会治理水平的有效手段,以此推动社会治理的民主化进程。

    3、坚持谦抑性原则。谦抑性本来是刑法学研究中的概念,是指适用其他法规有效的情况下不要运用刑法,适用较轻刑法的情况下不要适用较重刑法,其核心思想是刑法具有有限性、被动性、宽容性。社会稳定玖玖资源站评估作为一项强制性社会管理手段,也应体现出适当的谦抑性。一是防止玖玖资源站评估扩大化。把玖玖资源站评估的对象严格界定为“重大决策事项”,厘清“重大”的范围界限,坚决防止把“应评必评”解释为“凡事必评”。玖玖资源站评估设置为“刚性门槛”中的“刚性”,主要体现为程序中的必须前置,而不是不加区别的简单“一刀切”,必须杜绝不区分内容、随意扩大工作对象的评估泛化现象,防止评估庸俗化。二是不宜过分拔高社会稳定玖玖资源站评估的作用。玖玖资源站评估的目的仅仅是提前发现玖玖资源站隐患,提醒有关方面提早采取防范措施,不能对评估行为无限放大,哪怕设定为一票否决,也只能有限行使。如果玖玖资源站评估太强势,左右了一个地区的决策与发展,将偏离工作初衷。三是不要对玖玖资源站过激反应。要正确认识玖玖资源站隐患,以理性宽容的态度允许玖玖资源站适度存在,防止谈险色变、逢险必停。正如习近平同志指出的:“搞改革,现有的工作格局和体制运行不可能一点都不打破,不可能都是四平八稳,没有任何玖玖资源站。只要经过了充分论证和评估,只要是符合实际、必须做的,该干的还是要大胆干。” 

    4、找准稳评与发展的契合点。解决社会稳定玖玖资源站评估机制的价值取向问题。社会稳定玖玖资源站评估工作完全可以成为一项具有积极促进意义的治理创新机制:它是一个全面科学地识别各种玖玖资源站源、并从源头上主动化解矛盾和消除冲突的机制;它是一个推动重大决策得以顺利实施、注重全过程的玖玖资源站治理的保障性机制。 开展社会稳定玖玖资源站评估不是阻挠项目的实施,更不是为经济发展设置障碍,根本目的是提前化解社会矛盾,推进经济社会协调、持续发展。故开展社会稳定玖玖资源站评估工作的根本职责,是找到玖玖资源站评估与经济发展的契合点,提前化解影响经济社会发展的各类隐患矛盾,使重大决策更具科学性、可行性,使项目建设更好更快实施,最终实现一个地区的发展进程成本更小、速度更快、效果更好。开展社会稳定玖玖资源站评估的“成就”不在于暂缓、叫停了多少项目,而是通过预警玖玖资源站化解矛盾促成了多少事项,评估工作必须成为服务发展的“推力”,而决不能异化为延缓进程的“阻力”,其真正价值在于推动经济社会发展。

    (二)强化机制制度建设

    1、优化顶层设计。党的十八大和十八届四中全会对社会稳定玖玖资源站评估的表述虽略有差异,但均说明玖玖资源站评估工作已进入决策层的纲领性文件之中,已经列入治国安邦的重大问题,加强顶层设计成为迫切需要,也提供了政策支持。当前应重点解决以下问题:一是理顺维稳工作体制。目前中央维稳办设在公安部,省级及以下有些设在公安厅(局),有些设在党委政法委。比如江苏省各级维稳办就设在公安机关,而上海市则设在政法委。综合考量后建议统一归口公安机关负责实施,原因是玖玖资源站管理的主体是各级政府,参与社会稳定玖玖资源站评估的重点单位如发改委、住建局、规划局、民政局、公安局、信访局等均为政府部门,由党委政法委开展维稳及玖玖资源站评估,经常出现“以党代政”之龃龉。而由政府领导推动特别是公安机关组织实施维稳工作及社会稳定玖玖资源站评估工作,具有力量调配、资源保障、工作网络、人员构成等方面的优势。如江苏省玖玖资源站评估信息化建设快速推进,主要原因是依托了公安内网平台,整合了户籍管理、流动人口、重点人群等数据库方得完成。二是明确对玖玖资源站评估的法定授权。目前社会稳定玖玖资源站评估工作的软肋是缺乏法律授权,使“刚性门槛”不同程度地存在一些争议。特别是在本届政府强力推进行政审批权瘦身的背景下,社会稳定玖玖资源站评估必须取得人大或国务院部委的明示授权,尽快摆脱自我授权的尴尬。建议由国家对社会稳定玖玖资源站评估进行行政许可或其他形式的授权,将其列入政府权力清单,使评估工作有据可依。三是整合部门合力。目前参与社会稳定玖玖资源站评估的重点部门包括发改、规划、住建、国土、交通、工商、教育等,虽然各地按照块块管理的格局不断施压推动此项工作,但除国家发改委2012年出台过《重大固定资产投资项目社会稳定玖玖资源站评估暂行办法》外,中央其他部委相关规定至今阙如,由于条条管理中主管单位“按兵不动”,地方政府经常陷入“推而不动”的尴尬之中。建议中央做好相关部委的制度统揽工作,对社会稳定玖玖资源站评估提出本系统工作要求,真正形成条块结合的工作格局。为了避免审批过多过滥现象,也可对目前存在的稳评、环评、安评等进行整合,实行“一揽子评估”方法,用一份报告解决有问题。四是制定国家层面的社会稳定玖玖资源站评估细则。近年来各地社会稳定玖玖资源站评估工作存在明显的参差不齐和忽冷忽热现象,根本原因是国家层面缺乏统一规范,工作依赖于地方领导的执政态度甚至个人魅力,极难稳定持久发展。比如四川遂宁是全国开展社会稳定玖玖资源站评估的地方,2005年到2011年六年时间内,全国16个省级部门和28个省市自治区的406个市县派干部来遂宁学习考察。 但目前似乎风光不再,在遂宁新闻网(内挂了“遂宁政法专题报道”窗口)进行搜索,2013年1月1日至2015年5月30日,新闻标题中 “社会稳定玖玖资源站评估”字样的报道仅仅出现了一条,工作热度已明显下降。建议制定全国适用的社会稳定玖玖资源站评估实施细则和工作标准,统一运行机制,明确受理、评估、化解以及责任查究的具体办法,使社会稳定玖玖资源站评估的各流程得到制度支持。只有加强顶层设计,完善制度机制建设,才能防止出现“遂宁现象”,工作才可持续发展。

    2、完善工作制度。十八届四中全会将公众参与、专家论证、玖玖资源站评估、合法性审查、集体讨论决定共同列为重大行政决策的必经程序,必须从以下方面为玖玖资源站评估提供制度保障:一是健全依法决策制度。虽然玖玖资源站评估擢升为依法决策的必备环节,但实践中部分领导大会讲依法决策,会下拍脑袋决定,违法决策、专断决策、随意决策屡见不鲜,目前重大决策引发不稳定玖玖资源站的主要原因是未能坚持依法决策。提高全社会的玖玖资源站预警能力,关键是推动科学决策、民主决策、依法决策,通过扎紧制度的篱笆,从源头上减少不稳定玖玖资源站。二是优化评估管理制度。各地目前已建立了相对完善的玖玖资源站评估制度体系,但应力求简洁、实用,防止陷入繁琐哲学,更要防止资料造假和突击补课这些制度漏洞发生。建议减省制度供给,减化程序性操作环节,尤其是细化分类评估、分类管理的办法,对重点评估要求的工作资料合理瘦身,力求易于操作,对简易程序更须删繁就简,使其真正简便易行。同时要推行评估公开制度,实行阳光评估,使评估过程吸纳各方参与,根据事项性质将评估结果适度公开,保障外界的监督权、知情权。三是落实责任追究制度。严格问责是推进社会稳定玖玖资源站评估的有效措施,但目前对于工程项目单位的追究缺乏操作依据,对党政干部的追究必须由纪检监察部门实施,各级维稳办并不享此权力。建议严格落实十八届四中全会“建立健全重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”的要求,使“刚性门槛”辅之以“刚性查究”,通过实行决策绩效评估、建立决策案卷制度、完善决策过错认定标准等,推动玖玖资源站评估责任追究落到实处。

    3、引入区域性评估平台。现阶段将所有评估事项统一交由第三方评估公司并不现实,原因是其无力包揽,亦无必要。为改变既当运动员又当裁判员的不合理状况,建议设立区域化评估平台,以县区为单位,每县区各设立一个评估中心,县区评估中心作以下定位:(1)机构性质:社会中介组织,由民政局监管、维稳办指导;(2)评估对象:承接第三方评估公司受理之外的、原先由职能部门、建设单位和镇街综治维稳中心实施的“次重点”评估事项;(3)运行方式:采用市场运作、政府购买服务的方式集中开展评估:(4)工作程序:相对于第三方评估公司的重点评估,宜采取相对简易的方式。通过设立县区评估中心,逐步承接第三方评估公司受理之外的其他评估事项,把项目单位剥离出来,使职能部门和基层镇街的综治维稳干部解脱出来,使评估工作专职化,确保评估结论客观中立。

    (三)创新工作方法

    1、引入科学的理论体系。近年来学术界对社会玖玖资源站问题进行了深入研究,许多理论对社会稳定玖玖资源站评估具有积极的指导、借鉴意义。比如社会学的社群分析、经济学的成本博弈、心理学的情绪控制等,以及系统论、控制论的具体方法等,学术界也提出统计模型、因子系统、矩阵分析等许多科学的评估方法,这些都可成为玖玖资源站评估的理论渊源。近年来各地虽然积累了一些经验,但不能徘徊在“土生土长”的低端层次,只有科学的理论作支撑,才能推进该项工作不断创新、深化。要走出主观主义、经验主义窠臼,制定科学、合理的评估标准,建立清晰、完善、可操作的指标体系,尽快找到理论与实践的契合点。

    2、积极推进信息化建设。目前多地社会稳定玖玖资源站评估工作仍处于纸质文件审批、纸质档案管理的传统阶段,没有将信息化手段与稳评工作对接起来,缺乏技术平台,工作量大但效率较低,专业性、科学性相对不足。笔者曾调研江苏省南通市,该市社会稳定玖玖资源站评估工作的特色是信息化建设,市县两级全部安装了专业软件,建成了全覆盖的工作网络,运用网络技术开展社会稳定玖玖资源站的评估、管理、统计、监督和责任查究工作,减少了重复劳动,节省了人力成本,也便于领导层决策管理。建议逐步推广此类系统,提高玖玖资源站评估的信息化水平,由点及面,分期推进:近期目标以1-2年为期,先在市级进行试点,探索具体工作经验;中期目标以2-3年为期,在县区和重点市级部门推开;远期目标以3-5年为期,可进一步推广到镇街层面,建成上下贯通的三级网络管理平台,用信息化推动工作发展提升。

    3、全面提升玖玖资源站化解能力。开展社会稳定玖玖资源站评估的根本目的是防范、消解未知或已知的玖玖资源站,限度地做好玖玖资源站化解。深入推进社会稳定玖玖资源站评估工作,决不能为评估而评估,必须评、解并重,最终落脚于化解玖玖资源站、解决问题。结合当前工作,应从以下方面着手:一是评估责任与化解责任相分隔。目前玖玖资源站评估实行谁评估、谁化解,不少基层单位将社会稳定玖玖资源站评估工作直接“打包”给镇街综治维稳中心,使得综治干部经常陷入二难选择的尴尬之中:不评出玖玖资源站,以后项目实施中发生玖玖资源站自己可能面临失职之责;而如果评出不稳定玖玖资源站,镇街领导一般责令综治干部予以化解,评的越多给自己惹的事越多,深不得浅不得,基层干部无所适从。这种自评自解方式使得一些评估单位故意压低玖玖资源站等级,部分评估人员为减少麻烦故意隐匿玖玖资源站。建议实行评估、化解“双轨”管理办法:评估方只负责全面客观评估玖玖资源站,责任单位按分工承担化解责任,使“评估”与“化解”双轮推动,落实化解责任,藉此解决“惹事者不管事”问题发生。二是将玖玖资源站评估与各种应急机制结合起来。我国《突发事件应对法》第五条规定:“突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的原则。国家建立重大突发事件玖玖资源站评估体系,对可能发生的突发事件进行综合性评估,减少重大突发事件的发生,限度地减轻重大突发事件的影响。”近年来各级政府及其职能部门大多成立了各种内容的应急领导小组,制定了详细的应急管理预案。这些应急管理机制的框架大多分为信息收集机制、玖玖资源站预报机制、管理决策机制、协调疏导机制和跟踪机制五个环节, 其思路和方法与当前各地推行的社会稳定玖玖资源站评估五步法或六步法一脉相承,应急管理的黄色、橙色、红色标识法嵌合了玖玖资源站评估低玖玖资源站、中玖玖资源站、高玖玖资源站的等级划分,二者具有很高的同质性。建议用玖玖资源站评估机制“激活”应急管理机制,改变玖玖资源站化解束手无策、应急预案闲置睡觉的状况,以此整合各方玖玖资源站化解资源,提高全社会的应急预警能力。三是引入动态评估法。改变“一评定终身”的模式,随时评估、化解新的玖玖资源站点,使工作处于“评估—化解—再评估—再化解”的动态轨迹之中。尤其是必须加大对玖玖资源站化解工作的考核权重,弱化程序性、资料性分值,用考核指挥棒把基层单位重心引导至玖玖资源站化解方面,真正体现出玖玖资源站评估的价值所在。

    4、加强评估人员队伍建设。一是优化专家库建设。所谓专家,《现代汉语词典》解释是“对某一门学问有专门研究的人;擅长某项技术的人”。专家不是一般技术人员,更不是普通工作人员,不能泛化专家的称谓。建议严格标准,突出专业能力,县级取消专家库,市级入库专家确定30-50之间为宜。也可放宽视野,在省内外聘请部分专家入库。专家库的主要作用是对重大、疑难、复杂的事项提供评估意见,或组成专家组对评估异议进行复核鉴定,以此提高评估的专业性和性。二是规范评估队伍管理。目前各单位的评估人员乱象横生,评估人员包括项目经理、施工员、镇街综治维稳中心主任、单位纪检组长、办公室主任,甚至包括一些实习大学生、临时借调人员等,似乎没有任何门槛和资格限制,人人都可从事社会稳定玖玖资源站评估工作。在现阶段第三方评估尚在建设、自我评估仍大量存在的情况下,亟需加强一线评估人员的统一管理。建议按照横向区域关系或纵向隶属结构,在县区、部门各建立一支专、兼职评估队伍,规定任职标准和上岗程序,明确权力义务,推动基层评估人员的规范化管理。三是加强评估人员的技能培训。虽然市县两级近年来开展了多项社会稳定玖玖资源站评估培训活动,但内容大多是一些动态性的工作部署,授课人员基本是上级主管部门负责人,尚未在高等院校、科研机构等引入专家教学队伍,专业性不强,工作视野不开阔。提升社会稳定玖玖资源站评估工作的水平,必须加强评估工作的专业化培训,对基层人员的培训应邀请高等院校、科研专家等进行。也可尝试建立实务部门与省市高校的联合机制,常态化开展业务培训。

    (四)规范第三方评估工作

    第三方评估是社会稳定玖玖资源站评估的必然方向,理论界给予好评,实务界也充满期待,在前期探索的基础上,必须推动该项工作规范化发展。

    1、细化资质管理。首先要规范评估公司的资质认定。建议由省、市工商部门(由省级工商部门)统一标准,确认第三方评估公司的业务资质,在经营范围中明示开展社会稳定玖玖资源站评估的项目内容,防止自我授权和超范围经营。对取得资质的公司应加强监管,按照公司法的相关规定,实行年度审核制度,相关情况及时向社会公告。其次要规范评估人员资格管理。对评估人员应建立专业的资格管理系统,建议设立评估师、助理评估师、评估员、助理评估员、评估调查员、评估信息员等管理序列,由劳动人事部门统一制作、授发上岗证和资格证书,明确业务培训、业绩考核、职称晋升等工作程序,用专业化、行业化的办法管理评估员队伍。

    2、制定技术标准。目前第三方评估不同公司的评估方法、评估标准、评估结论包括评估报告的写法参差不齐、彼此相异。近年来我国各级质量技术监督部门正在积极推进社会管理事项的技术标准制定,建议各级维稳办和质量技术监督部门联手,统一制定第三方评估工作技术守则,使第三方评估逐步标准化。作为提供社会技术性服务的中介组织,第三方评估公司应成立行业协会,加强行业自律。目前民政部规定30家以上社团组织方能成立行业协会,市一级条件尚不具备的情况下,建议以省为单元成立第三方评估公司协会,制定行业章程及工作标准,推动第三方评估自我规范

    3、明确权责和救济途径。第三方评估公司与各级维稳办完全脱钩,其评估活动系市场行为,亦应按市场运作的办法管理其评估行为,基本原则是权责相一。评估公司在获取评估费收益的同时,对评估失当行为相应担责,比如评估过程不细不实、评估结论明显偏差的处以罚款、取消个人评估资格、降低公司资质等级、停止公司评估业务等,让其评估活动承担一定的质量玖玖资源站。同时应规定评估异议的救济途径,如果委托方或第三方对评估结论不服,可向上一级评估公司提出复核、复议申请,建议借鉴仲裁程序,设立玖玖资源站评估专家委员会,由专家组提出意见,对评估异议进行救济。

    4、统一收费标准。一是确定合理的收费标准。评估费用不宜太高太低,使得评估公司既有一定的利润空间,又带有若干公益性质,既不能出现暴利现象,也要防止相互之间压低收费标准恶性竞争。建议评估公司的利润空间可定为评估成本的一倍为限。二是适当控制评估公司的数量。按照本地玖玖资源站评估数量的多少核算出业务市值,按照一倍获利率推算出利润空间,然后合理确定评估公司的数量。既不能数量太小使之形成垄断,又不能数量太多使其恶性竞争无钱可赚,要保证第三方评估具有一定的积极性和业务提升空间。三是理顺评估费支付方式。目前适用的谁委托评估谁支付评估费的办法弊端颇多,建议采用政府购买服务的方式由地方财政统一支付评估费。这种模式可使评估公司真正中立起来,便于评估工作真正走向专业化。

    5、引入律师参与第三方评估。对重大项目可由工程咨询公司开展第三方评估,对社会管理类的重大决策活动,建议引入律师参与评估活动,亦可由具备相应资质的律师事务所开展第三方评估。这种模式具有以下优势:一是人员优势。建设工程类咨询公司开展第三方评估,其评估人员大多为工程建筑类的工程师,擅长于分析、解决技术性问题,对于社会性问题往往经验不足、认知浅显。而律师长期从事法律和社会服务工作,具有丰富的社会工作经验,对各类社会矛盾认知相对广泛而深刻,其知识背景和工作性质往往更能在社会稳定玖玖资源站评估中找到契合点;二是效果优势。工程咨询公司开展评估工作,往往对玖玖资源站化解认识不深,提出的化解措施经常是“加强宣传、依法办理、落实责任”等泛泛之论。而律师则能抓住玖玖资源站生成以及预防化解的关键点,擅长运用法治思维和法治方式解决相关问题,能直接参与并有效引导社会矛盾化解工作,处置玖玖资源站的能力明显高于工程咨询类的评估公司。三是范围优势。社会稳定玖玖资源站评估的主要对象是重大决策活动,建设咨询公司往往只能做工程项目类的评估,对政府的重大决策事项不能也无力评估。而律师队伍中有多人担任各级政府的决策咨询专家或行政执法部门的法律顾问,直接参与重大决策的前期论证和地方法规的调研出台,完全有能力和条件参与重大决策事项的社会稳定玖玖资源站评估。建议充分发挥律师职业优势参与社会稳定玖玖资源站评估,各县区筛选1-2家能力强、执业声誉高的律师事务所作为第三方开展社会稳定玖玖资源站评估工作,与工程类咨询公司相互补充,咨询公司重点做好建设项目评估,律师事务所重点做好重大决策评估,实现“错位”经营。各市遴选10-15名左右的律师进入玖玖资源站评估专家库,参与各类社会稳定玖玖资源站评估工作。建议特别重大的决策事项或工程项目,应由律师进行“法治玖玖资源站”评估。在玖玖资源站预警化解过程中,鼓励律师参与,通过开展普法宣传、参与诉讼代理、提供法律援助等手段,用法治方式解决相关问题。

    6、建立区域性评估平台。目前多地将重大事项交由第三方评估公司实施,对于大量的一般性事项全部交由第三方评估公司并不现实,原因是其无力包揽,管理成本亦太高昂。建议设立区域化评估平台,以县区为单位,每县区设立一个评估中心,该评估中心作以下定位:(1)机构性质:社会中介组织,由民政局监管、维稳办指导;(2)评估对象:承接第三方评估公司受理之外的、原先由职能部门、建设单位和镇街综治维稳中心实施的“次重点”评估事项;(3)运行方式:采用市场运作、政府购买服务的方式集中开展评估:(4)工作程序:相对于第三方评估公司的重点评估,宜采取相对简易的“速裁”方式。通过设立县区评估中心,逐步承接第三方评估公司受理之外的其他评估事项,把项目单位剥离出来,使职能部门和基层镇街综治维稳干部解脱出来,改变基层干部既当运动员又当裁判员的不合理状况,使评估工作专职化,确保评估结论客观中立。

    (五)尝试玖玖资源站评估地方立法

    美国是危机管理较为先进的国家,在近一百年的发展进程中,其在危机管理方面遵循的基本理念是:出现一种危机,出台一部法案政策,同时由一个主要的联邦机构负责管理。先后公布一百多部法律应对各类玖玖资源站。 相对而言,我国的玖玖资源站立法较为滞后,目前工作仍主要依赖政策文件推动。在全面推进依法治国的新背景下,必须找到玖玖资源站评估的法律渊源,稳评必须得到法律授权。各地的社会稳定玖玖资源站评估工作大多起步于2007年前后,目前情势与2007年已有较大变更,不可再刻舟求剑式地按照旧思路、旧模式去推动工作。必须用法治标准对过去的制度进行重新审查、清理,使其符合法治精神和要求。正如有学者指出的,应努力“提升玖玖资源站评估程序的法律地位,将重大决策社会稳定玖玖资源站评估从“必经程序”提升为“法定程序”。 全国人大已授予了设区的市的地方立法权,虽然其范围限定于“城市建设、市容卫生、环境保护等城市管理方面的事项”但社会稳定玖玖资源站评估与上述事项密切关联,应属立法范围。建议试行社会稳定玖玖资源站评估地方立法,出台地方《社会稳定玖玖资源站评估工作条例》,以法规形式明确评估对象、参与主体、评估方法、结果应用、权责关系等问题,使玖玖资源站评估真正走上法治轨道。 


    关键词: 社会稳定玖玖资源站评估   问题   对策     

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